中国特色的碳市场：独辟蹊径，行远自迩

1.1什么是碳市场？碳定价的数量手段，引导市场有效减排 

1.1.1什么是碳市场？负外部性内部化手段之一 

温室气体排放是典型的负外部性问题：无论生产者或是消费者均会产生温室气体，温室气体累积可能导致气候变化问题并产生社会福利损失，而这一损失在碳中和概念兴起前未能完全反映在各企业的生产成本中，并由此导致市场失灵，无法对企业的排放行为形成约束。当前解决负外部性的思路之一是将外部性内部化（定价），令市场重新有效，主要方法有二：一是“庇古税”演化而来的碳税，二是基于“科斯定理”演化而来的碳交易市场。碳税与碳市场，本质是通过两步走的方式推动减排。一是确定碳价，将碳排放的外部成本转为企业的生产成本，二是令企业根据碳价调整自身生产经营行为，推动企业减排。其中，碳税为政府直接为外部性定价，碳价等于碳税，属于价格手段。而碳市场则是政府通过设定减排目标及排放总量，令市场为碳排放定价，属于数量手段。本报告中，我们着重分析碳市场。

1.1.2碳市场如何运行？设定总量、合理分配、开展交易、惩罚违约

碳市场运行机制可以概括为总量设定、配额分配、交易及违约惩罚四个部分：由行政部门或组织设定域内一定周期内的碳排放总量，并将其分配给控排企业；而后，企业可根据自身排放需求，对碳配额进行交易；周期末，企业需上缴与自身排放等量的碳配额，否则将面临罚款等惩罚。此外，企业还可以购买核证减排量（后文详述）以抵消部分上缴需求，但可抵消比例通常不高。

根据流程不同，碳市场可分为一级市场与二级市场：一级市场主要完成总量的设定、碳配额的分配以及核证减排量的备案，二级市场主要进行碳配额和核证减排量的交易。此外，碳市场通常还包括为企业提供各类减排服务（如咨询服务、交易服务）的服务市场，但一级市场与二级市场是碳市场的核心。

1.1.3碳市场如何发挥作用？保障碳价的合理性、稳定性，推动企业调整经营行为

如前所述，碳市场促进减排作用的发挥可分为确定碳价、调整企业生产经营行为两步。与此对应，碳市场的核心有两点：

1）设置适当的总减排量，形成有效碳价。在碳市场中，各企业获得碳配额后，将因边际减排成本不同开展交易，并形成最终碳价。边际减排成本低于碳价的企业，通过增加减排技术投入等手段支持生产，形成碳配额供给；而边际减排成本高于碳价的企业，则通过购买碳配额的方式支持生产，形成碳配额需求。在边际减排成本递增、碳配额总量给定的条件下，供需双方最终能够达成均衡，最终确定碳价。理想状态下的碳价，应能实现减排成本最小化与社会福利最大化（如图表4所示）。而在实践中，则表现为碳价的相对合理，既不因碳配额供给过少、碳价过高产生过大的负面效果，如大幅增加企业经营压力、损害经济发展等；又不因碳配额供给过多，碳价过低导致企业忽视减排，损害减排效果。

2）保障碳价的相对稳定，令企业能够据其调整生产经营决策，实现市场有效减排。理论上，碳市场是通过碳价影响企业的生产及减排行为的。然而企业的生产经营决策调整，不仅取决于当前碳价，同时取决于对碳价的预期。如果碳价大幅波动，企业不具有稳定的碳价预期，则无法确定进行减排投入还是购买碳配额以支持生产，甚至无法确定应生产还是停工，碳市场通过定价推动减排的作用难以发挥。

碳价的合理性、碳价的稳定性是碳市场通过碳定价服务减排的关键，需要完善的制度设计予以保障。

1.2如何保障碳市场的有效性？通过恰当设计，保障碳价合理、稳定

如1.1所述，碳市场作为负外部性内部化的数量手段，首先需要通过设置合理的减排量，保障周期内碳价合理。同时，保障碳价相对稳定，为企业调整生产经营决策提供基础，进而促进有效率的碳减排。一级市场与二级市场作为碳市场的核心，其制度设计最为关键。我们将当前碳市场的可选制度设计路径进行了简要汇总。

1.2.1一级市场：总量确定与配额分配的设计方案 

1）总量确定方面，当前主要有两种方式：基于总量（mass-based）的设定方式及基于强度（intensity-based）的设定方式，二者各有优劣。

基于总量的设定方式指根据绝对减排目标设定配额总量。通常直接设定某一周期内碳市场覆盖行业排放量较基期排放量的下降目标，从而确定配额总量。该方式的优势在于能够保障减排效果，但劣势在于灵活性不足，无法较好地应对经济环境变化。

基于强度的设定方式指根据相对减排目标设定配额总量。通常设定某一周期内碳市场覆盖行业的碳强度（单位产出排放量）基准，进而根据周期内实际产出量确定配额总量。该方式优势在于总量与需求更加契合，但劣势在于减排的确定性相对较弱且数据要求高。

2）配额分配方面，当前同样主要有两种方式：免费分配及有偿分配，二者可以混合运用。

免费分配是碳市场构建初期出于推行便利度考虑所采用的主要分配方式，主要包括历史法及基准线法。历史法：也称祖父法，指根据控排企业的历史碳排放量确定其在总碳排放权分配中的份额。优势在于推行简单；劣势在于其实际造成了历史排放量越高则获取配额越多的问题，对已采取减排措施的企业及高成长性企业不利。基准线法：指按照行业总体，或一定比例的减排效率最高企业的平均效率作为基准，乘以相应行业中各企业的历史产出及调整系数，来确定企业实际能分配到的免费配额。优势在于相较历史法更能激励企业提升减排效率，且对企业产能扩张限制较小；劣势在于对数据需求量较大，技术要求高，推行较为困难。同时，由于需要等待实际产出确定最终量，总量确定相对较晚。

有偿分配将随着碳市场的成熟而逐渐成为主流，拍卖是最常见方式。有偿分配能够进一步激励企业进行减排，而拍卖作为透明度好、效率高的分配方式，已经成为常见的有偿分配手段。

1.2.2二级市场：交易品种、参与主体、设立交易及调节机制的设计方案

①交易品种方面，当前主要有两大类：碳配额及其衍生品、核证减排量。

碳配额是二级市场的主要交易品种。碳配额作为最终履约的证明，是最主要的交易品种，品类可包括碳现货、碳期货、碳远期、碳掉期等。欧盟等相对成熟、金融基础相对发达的碳市场以碳期货交易为主。当前我国全国及区域市场均主要以碳现货交易为主，碳期货受尚未推出，碳远期等衍生工具虽偶有使用但仍待发展。

核证减排量由于多种原因，交易已冷落多年。核证减排量指控排企业从其它非控排企业处购买的实际减排量，可在一定比例内替代碳配额使用。然而，由于核证减排量存在认定困难、可能对碳配额价格形成冲击等因素，其在主要碳市场中均被行政管理部门所限制。2017年，由于我国温室气体自愿减排交易量小、且存在个别项目不够规范的问题，国家发改委对《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》进行了暂停修订，我国的核证减排量的备案随之暂停，交易基本停滞。

②调节机制多种多样：大致包括放宽/收紧核证减排量的使用、设定拍卖底价、设置额外费用、公开市场操作、配额储备、设定价格走廊、权限下放等。其中碳价区间、储备机制、公开市场操作最为重要。

③参与主体、交易工具及交易机制相对细节，我们将在本系列第二篇（碳金融篇）中详细阐述。

世界各国或地区需根据自身特点，选择符合自身基本条件的设计方案。然而，上述设计机制并未穷尽，全球各碳市场对如何保障碳价合理、如何维持碳价稳定仍处于不断摸索优化的阶段。

1.3欧盟碳市场案例： 不断优化，最为成熟，难称完善 

1.3.1全球广泛运用碳市场，欧盟碳市场最为成熟并取得一定成效

全球碳市场快速发展，成为重要减排手段。自2005年欧盟建立欧盟碳排放权交易机制（EU-ETS）以来，美国加州、韩国、新西兰等多个国家或地区开始建立碳市场，并将其作为重要的减排手段。根据世界银行统计，截至2021年4月1日，全球共有来自38个国家级辖区、29个次国家级辖区的30个碳市场正在运行（包括中国的全国碳市场）；覆盖约8.73GtCO2e的温室气体排放量，占全球温室气体排放量的16.1%。此外，多个国家及地区正在构建或正考虑构建碳市场。

EU-ETS是发展最早、最为成熟的碳市场。2005年成立至今，已覆盖欧盟27国以及冰岛、列支敦士登和挪威；纳入了上万固定排放设施以及上述国家的航空公司；覆盖欧盟约40%的排放，是除中国全国碳市场外的最大碳市场。依照其制度设计，EU-ETS的发展已进入第四阶段（Phase），交易定价体系、覆盖范围、额度分配等不断优化。

欧盟碳市场已取得一定减排成效。EU-ETS约涵盖欧盟40%的温室气体排放量，其中能源燃烧（主要为发电）所造成的温室气体排放占比过半。随着碳价回升，大型燃烧装置更倾向于使用天然气及可再生能源替代煤炭，促进了能源燃烧过程中的排放量下降。

1.3.2欧盟碳市场发展历程具有代表性，机制设计不断完善但仍难称完美

欧盟碳市场最为成熟，其发展历程具有代表性。我们对EU-ETS进行了简单复盘，可以看到，碳市场的制度设计对维持碳价合理、稳定具有重要作用，而欧盟在各阶段运行中曾对EU-ETS设计机制不断优化，但仍难称完善。

一级市场总量设定不合理问题曾导致第一阶段碳市场失效。由于缺乏历史数据及配额分配经验，EU-ETS在第一阶段初期仅能先行根据预估进行碳配额发放，最终导致碳配额总量远大于需求量。在各国公布实际排放数据后，欧盟碳配额（EUA）期货价格大幅下跌。随后，由于欧盟委员会宣布第一阶段的配额不能跨期储存，碳价再度下跌，并在第一阶段末期跌至0欧元左右，市场实际失灵。

二级市场制度不完善导致二、三阶段碳价大幅波动。二、三阶段内，除碳配额总量仍存在过剩问题外，宏观经济对碳配额需求冲击导致的碳价波动，反映出在一级市场供给量相对固定的情况下，需要二级市场内部调整机制设计，保障碳价稳定。第二阶段内，虽然欧盟进一步通过出台“3个20”行动目标、缩减配额总量、增加拍卖机制等一系列手段，减少了配额总量并在阶段初期提振了碳配额需求，实现了碳价的回升；但随后的金融危机及欧债危机从需求侧对碳市场形成冲击，其时EU-ETS二级市场中并没有有效的应对机制，碳配额供大于求，碳价经历大幅波动后长期低迷。第三阶段内，欧盟一方面再度通过调整配额分配制度（包括增加拍卖比例、使用基准线法替代历史法等）并优化减排目标等一系列方式调整市场供需，另一方面在二级市场中出台市场稳定储备机制（MSR，将部分配额储存以降低流通配额总量），令二级市场中流通的碳配额能够根据需求情况进行调整，最终结束了碳价的长期低迷。

疫情后碳价飙升表明一、二级制度设计仍需继续完善。2020年新冠疫情爆发令碳价再度下跌，但由于市场稳定储备机制等制度设计逐渐成熟，下跌幅度较金融及欧债危机期间有所收窄。而后，随着更为激进的减排目标提出、经济复苏及能源危机的爆发，2020年下半年碳价开始飙升。虽然有观点认为欧盟如此之高的碳价是达成2℃控温目标所必须的3，但从与碳价对应的能源危机这一实际结果看，我们认为该碳价水平实际过高，一级市场的碳配额总量目标过于紧缩，不利于经济社会稳定，且二级市场调节机制仍无法满足类似等级的需求冲击，仍有优化空间，如重新考虑调整市场稳定储备机制中配额失效机制（当前为2023年起储备配额中高于上一年拍卖量的配额部分失效），以强化碳配额供不应求的应对能力等。

1.4小结

碳市场作为负外部性内部化的数量手段，需要在一级市场中确定适当的碳配额总量及分配方式，以实现减排效果与其它因素的较好平衡，并保障碳价相对合理。同时，为保障企业能够进行交易决策，进而促进减排实现经济效率，需要通过不断完善二级市场交易工具、交易机制等，确保碳价的相对稳定，促使企业形成稳定的碳价预期。

我国自区域性碳市场至全国碳市场均根据我国自身实际情况采用了独特的一、二级市场设计，历经十年发展，两层次碳市场已成为重要减排手段。

2.1我国碳市场历程简述：十年磨一剑，霜刃今始成

自2010年我国首次提出建立碳市场以来，我国碳排放交易体系已经历了超过十年的发展历程。期间，我国碳市场经历了概念提出、试点运行等一系列过程，并最终于2021年7月实现了全国市场的启动运行。重要时间节点包括：2010年9月我国首提碳市场建设；2013年下半年及2014年上半年7个试点碳市场启动；2016年末2个非试点区域市场上线；2021年7月全国碳市场以电力行业为基础正式启动。

区域碳市场已成为重要减排手段。至2021年，我国各试点碳市场已覆盖约各区域内20%-40%的温室气体排放量，且各地履约情况良好，履约率（期末能够足额上缴碳配额企业占总控排企业比例）均在100%左右，碳市场已成为各区域内重要的减排手段。

全国碳市场的启动令中国碳市场覆盖规模大幅提升，标志着中国乃至全球碳交易体系的全新阶段开启。中国层面，相较区域性碳市场，全国碳市场的启动令中国碳市场覆盖面进一步提升，交易量随之大幅扩张。根据2021年最终核算结果，全国碳市场覆盖约45亿吨碳排放 ，推测占我国全部碳排放的40%左右。截至2021年12月31日，全国碳市场成较量达1.79亿吨，占中国碳市场累计成交量的31.90%。全球层面，中国的全国碳市场启动并成为全球第一大碳市场，全球碳交易体系覆盖规模有了大幅跃升；此外，作为全球首个基于碳强度的主要碳市场（后文详述），我国全国碳市场的启动运行为碳交易体系构建提供了全新的尝试。

2.2中国碳市场如何保障碳价合理？构建全球首个基于碳强度的一级碳市场

中国碳市场是全球首个基于碳强度的主要碳市场。全球主要碳市场包括欧盟的EU-ETS、加州碳市场、区域温室气体倡议（RGGI）等，均为基于总量的碳市场。然而，我国碳市场构建过程中虽对其多有借鉴，但却最终选择了构建基于碳强度的碳市场。全球范围内，除我国外，仅在加拿大联邦碳定价支持政策（federal carbon pricing backstop）中的部分主体中有所实践。

基于碳强度的总量设定方案，是根据我国国情保障碳价合理的现实方式。一方面，自2007年国务院所印发的《中国应对气候变化国家方案》，到2021年中共中央、国务院印发的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，我国减排均考核单位GDP能耗与单位GDP二氧化碳排放量相对基期下降的百分比，而非考核能耗与碳排放总量的下降；另一方面，我国作为发展中国家，碳强度高的二次产业占国民经济比重较高，经济更加活跃的同时尚未实现碳达峰，预测碳排放总量较为困难。因此，采用基于强度的碳市场体系，配额总量能够更好与我国碳减排目标及周期内我国实际产出相匹配，兼顾企业发展需求及减排目标，保障碳价相对合理。